Opinión
Los municipios en España, una reforma pendiente
4 de diciembre de 2018
La distancia que separa el papel esencial que juegan los municipios en el bienestar de los ciudadanos y el bajo nivel de competencias con que los gobiernos locales pueden, de hecho, responder a esas necesidades continúa creciendo. En momentos de gran incertidumbre como en los que estamos, la gente necesita sentirse protegida ante una lógica de mercantilización de la vida en la que parece que no importa qué te pasa sino tu capacidad individual para hacer frente a los costes. Los estados ya no son capaces de mantener sin temblores sus compromisos. A Europa ni está ni se la espera en el reforzamiento de la protección social en el conjunto de la Unión Europea. Cada vez le pesan más las limitaciones que tuvo durante su nacimiento en términos estrictos de mercado único.
En la actualidad, los municipios han de encarar retos importantes para satisfacer las demandas ciudadanas pero sus competencias formales y sus recursos materiales quedan notablemente cortos para tales objetivos. La sociedad del siglo XXI se caracteriza por su creciente heterogeneidad, por la exigencia de reconocimiento de la diversidad de cada quién y por la convicción de que la calidad de los servicios tiene mucho que ver con su personalización. Sin embargo, las políticas públicas que promueven e impulsan los estados nación y también los espacios subestatales tienen serias dificultades para afrontar estos retos, al partir de un ADN que confunde igualdad con homogeneidad. Los municipios, precisamente por su proximidad con la ciudadanía, tienen la posibilidad y diría que también la obligación de asumir el reto de la diversidad y su combinación con la igualdad. La proximidad permite descentralización y la descentralización posibilita la personalización. Pero, sin embargo, los recursos no están ahí, en el municipio. Están en otras esferas.
Por otro lado, los ciudadanos están sufriendo los efectos de una constante y rapidísima transformación de cualquier aspecto de la vida cotidiana a caballo de la revolución digital. Y ahí, frente a los Airbnb, los Uber y los Glovo, frente a los múltiples instrumentos de movilidad personal o ante la gran penuria de viviendas socialmente accesibles, son los ayuntamientos los que han de tratar de capear lo que se les viene encima, pero tampoco tienen los instrumentos para ello. Como decía el exalcalde Vitoria, José Ángel Cuerda, “dónde acaban mis competencias empiezan mis incumbencias”. Pero las incumbencias no cuentan con el respaldo presupuestario que sería necesario cuando además el corsé financiero de Montoro sigue ahí, asfixiando las cuentas locales.
Lo que sucede en España no ocurre en todas partes. En los países escandinavos hace ya años que abordaron la reforma local articulando diversos municipios entre sí, manteniendo su identidad propia y buscando unidades de escala del tamaño adecuado para adjudicarles las competencias de las grandes políticas redistributivas: sanidad, educación y servicios sociales. El resultado es que hoy la distribución del gasto público entre esferas de gobierno en países como Dinamarca, Suecia, Noruega o Finlandia es del 40% para la esfera estatal mientras que los gobiernos locales disponen del 60% para afrontar los servicios que definen la calidad de vida de los ciudadanos desde la proximidad.
En España, si el año 1980 (año que marca el inicio del proceso de descentralización autonómica) la distribución del gasto público era del 88% para la Administración central del Estado y del 12% para administración local, hoy la distribución es de 50% para el Estado, 37% para las comunidades autónomas y 13% para los gobiernos locales. Es evidente que hoy los municipios disponen de más recursos que en 1980 ya que el gasto público en relación al PIB se ha duplicado en estos años, pero si miramos la distribución entre esferas de gobierno estamos donde estábamos en lo referente a los ayuntamientos.
La situación de subordinación de los municipios en materia presupuestaria afecta lógicamente a las capacidades de los mismos a la hora de afrontar la creciente demanda de protección y de apoyo por parte de capas muy diversas de población. Pero, además, el trato que el ordenamiento constitucional dedica a los ayuntamientos no hace sino reforzar esa posición subordinada y periférica de los municipios en el entramado jerárquico y competencial que emana de la Constitución.
En efecto, el artículo 140 de la CE está dedicado a la “Administración Local”. Pero, la naturaleza política de los ayuntamientos queda relegada a una función de administración. Los dos artículos siguientes se dedican a las provincias y a las haciendas locales y aquí acaba el tratamiento constitucional de los municipios y ayuntamientos sin que exista una mención expresa a sus funciones. Por contra, en el caso de las comunidades autónomas se reconoce su capacidad de autogobierno, se procede a un detallado repaso de delimitación competencial y demás elementos de ordenación dedicándoles un total de 11 artículos.
Como elemento de contraste tenemos la regulación que hace el Estatut de Autonomía de Catalunya de 2006 de los ayuntamientos. El apartado dedicado a los mismos se titula “De los gobiernos locales” y en él se mencionan de manera expresa una larga lista de competencias entre las que destacan las referidas a servicios básicos, vivienda, educación infantil y participación en los criterios de matriculación en la oferta pública, servicios sociales, medio ambiente, etc. En este sentido destacaría el carácter político de la ordenación estatutaria que contrasta con la puramente administrativa que parece derivarse de la regulación constitucional.
Nos encontramos en pleno cambio de época y parece bastante claro que hay que repensar las formas de gobernar las instituciones locales. Hay que encontrar nuevas maneras de servir a la defensa de los intereses colectivos y, a la vez, ser capaz de mediar entre intereses particulares. Hasta ahora las formas tradicionales de gobierno se han caracterizado por dos elementos formales fundamentales: la especialización competencial de las funciones de gobierno y una lógica organizativa entre instituciones basada en la jerarquía. Se daba por supuesto que existían ciertas funciones que eran propias de la actividad de un determinado gobierno y otras no lo eran. Por otra parte, los poderes públicos en cada nivel ejercían este conjunto cerrado y preciso de competencias desde una lógica de autoridad, que no precisaba colaboración ni competencia con otros actores o instituciones.
Defender el mantenimiento de estos principios de especialización y autoridad no parece fácil. Sobre todo en las actuales condiciones de funcionamiento de las instituciones públicas. Por tanto, no podemos seguir hablando de los ayuntamientos como espacios meramente administrativos. Lo que debería ser importante es la política que se quiere llevar a cabo y los objetivos que se quieren conseguir y no tanto la atribución de funciones y responsabilidades a un nivel de gobierno determinado. Alrededor de esta política, en torno a estos objetivos, es donde se conforman las interacciones de los actores y de las diferentes instituciones compartiendo responsabilidades y funciones.
El futuro del gobierno local pasa por entender esta nueva dinámica y ser capaz de compartir y colaborar para conseguir determinados objetivos. Y es en este sentido clave que cualquier reforma de la Constitución rectifique la lógica administrativista y subordinada con que se trata ahora a los ayuntamientos e incorpore esa dimensión de fortalecimiento de la mirada política en relación a los gobiernos locales.