Reforma querida, reforma soñada, reforma ¿imposible?

Alejandro Torrús

4 diciembre, 2018

La Constitución España de 1978 abrió el proceso más duradero de normalidad constitucional, democracia y reconocimiento de derechos y libertades de la historia del país. Este es un dato indudable tanto para los que han apostado por convertir la Transición en un mito cercano a la Inmaculada Concepción como para los que instan a la apertura de un nuevo proceso constituyente. El período que abre la Constitución política de 1978 tiene en su haber el enorme mérito de haber creado por primera vez una comunidad política estable, representada  en las Cortes y en la carta magna, que ha permitido la convivencia pacífica y, también, poner fin a algunos de los males endémicos que arrastraba el país. Por partes.

La Constitución del 78 supuso la aprobación de una carta de derechos fundamentales que se ha mantenido vigente de modo ininterrumpido durante 40 años. Por otra, permitió dar satisfacción a las aspiraciones de autonomía de las diferentes “nacionalidades y regiones” que conviven dentro del Estado español. También ha supuesto la primera carta magna de carácter monárquico que ha alejado al rey del centro de la vida política y ha situado al pueblo como punto fuerte de la soberanía. Durante este período se ha acabado con la amenaza militar que ha sobrevolado la vida política española desde el siglo  XIX y ha establecido un sistema de relaciones laborales articulado alrededor de la negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios laborales. Por último, en esta lista de éxitos del 78, hay que incluir que normalizó las relaciones con la Iglesia católica, que hasta la fecha se había mostrado como un problema para la democracia, aunque el precio a pagar fueron los Acuerdos  con la Santa Sede de 1979, que tienen difícil encaje en un Estado que se proclama aconfesional.

Las mejoras anteriormente mencionadas son, a día de hoy, difícilmente  discutibles desde posiciones asépticas y críticas. ¿Se pudo y puede ir más lejos? Seguro. Ahora bien, hubo notables avances. “La Constitución española fue la mejor constitución que se pudo hacer en el momento en el que se aprobó. Hay que tener en cuenta de donde partíamos, la poca experiencia democrática que había en el país y lo interesante que es el consenso que se consiguió alcanzar en el 78 entre fuerzas de ideología tan distinta. Todos tuvieron que ceder algo y ahí radica la fuerza de este pacto constituyente”, señala a Público la profesora  de Derecho Constitucional de la UNED María Acracia Núñez.

Aprobación de la Constitución en las Cortes.- EFE
Aprobación de la Constitución en las Cortes.- EFE

También son poco discutibles algunas de las deficiencias de la Constitución del 78. Por ejemplo: el poder constituyente, que es el pueblo español, nunca tuvo la oportunidad de pronunciarse directamente sobre la Monarquía. La Corona llegó como realidad preexistente y dada a la democracia, que no tenía poder para elegir la forma del Estado. Además, una parte importante de la extensa declaración de derechos no es exigible directamente ante los tribunales, tal y como sucede con derechos tan básicos y fundamentales como el de acceso a una vivienda digna. Por último, la Constitución y la interpretación que de ella ha hecho el Tribunal Constitucional ha permitido que casi todo el poder recaiga sobre partidos políticos dejando poco margen a la participación directa  de los ciudadanos.

Con sus virtudes y defectos, la Constitución de 1978 fue la piedra angular sobre la que se construyó la democracia española. Un pacto que se levantó sobre el convencimiento de que la carta magna permitiría un mayor bienestar para los ciudadanos, por una parte, y, por otra, una descentralización del poder central basado en los pactos entre nacionalidades y regiones y el Congreso de los Diputados. Sin embargo, 40 años después de la aprobación de la carta magna, el edificio constitucional está dando síntomas de cierto agotamiento.

A finales del año 2018, la crisis del modelo territorial, por ejemplo, es una obviedad. El mencionado pacto constituyente entre Estado central y Catalunya saltó por los aires con la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut, por una parte, y con la simbólica declaración de independencia del Parlament, por otra. Pero no es el único síntoma. También la reforma del artículo 135 en 2011 para asegurar el pago de la deuda por encima de cualquier otra circunstancia significó una quiebra del pacto del 78. Los ciudadanos pudieron comprobar cómo la finalidad última del sistema, en plena crisis económica, no era su bienestar. Pero, además, aquella reforma exprés de la Constitución, aprobada por PSOE y PP, acabó con el mito de que la Constitución era un elemento sagrado, intocable y pseudodivino que permitía a los españoles, por fin, mantener una convivencia  pacífica y ordenada. En definitiva, la crisis económica de 2008 acabó con la idea del bienestar creciente. Por primera vez en décadas los españoles veían que el futuro se dibujaba más gris que el presente y, encima, sentían cómo las instituciones públicas tenían por objetivo la austeridad y no la protección a la ciudadanía.

“La reforma del 135 fue una grieta abierta en el régimen y Constitución de 1978. Los derechos de las personas quedaron relegados a los beneficios económicos, como si la gente solo mereciera vivir bien cuando hay crecimiento económico. Fue una quiebra brutal. La crisis lo cambió todo”, explica a Público la antropóloga, ingeniera, profesora y activista ecofeminista Yayo Herrero.

El proceso es sencillo. La falta de respuesta adecuada a la crisis económica nos llevó a una crisis de legitimidad y de credibilidad de las instituciones. La victoria del Partido Popular en 2011 hizo de la austeridad y los recortes la única política del Gobierno. Y si el Estado no estaba para proteger a los ciudadanos, ¿para qué está? Los ciudadanos vieron, además, como desde el Congreso de los Diputados se limitaron otros derechos fundamentales como el de  manifestación o expresión, que nada tenían que ver con la economía, e incluso  se intentó limitar el derecho de la mujer a decidir sobre su propio cuerpo con Gallardón como ministro. La crisis de legitimidad se extendía, así, al resto de instituciones. A medio plazo, se dejó notar en el resto. El Poder Judicial, diez años después del inicio de la crisis,  está en su peor momento de los últimos 40 años. El Constitucional, árbitro fundamental, tampoco escapa a la crisis.

Con este análisis de la situación, la primera pregunta a los expertos es hacer un diagnóstico del estado de salud de la Constitución y si necesita una reforma. La profesora de Derecho Constitucional de la UNED María Acracia Núñez señala que la Constitución del 78 es “hija de su tiempo” y como tal “necesita  de una serie de ajustes”. En este sentido, Acracia apuesta por eliminar la prevalencia del varón sobre la mujer en la sucesión de la Corona o por nombrar específicamente a cada una de las comunidades autónomas, pero advierte de los riesgos: “Para abrir un proceso de reforma ordinario o agravado es necesario un consenso amplio, como el que se dio en el 78 y creo que ahora mismo no se da ese consenso”.

En este sentido, Acracia Núñez es partidaria de no reformar, de momento, la Constitución. Prefiere que los partidos acerquen posturas antes de abrir el melón. “Una reforma constitucional tiene que venir precedida de un debate sosegado y profundo y teniendo en cuenta los ánimos que se respiran ahora en la vida política del país… considero que no es el mejor momento. Para conseguir un pacto como el del 78 todas las fuerzas políticas tienen que estar dispuestas a renunciar a algo y no lo veo claro”.

Por contra, el profesor de Derecho Constitucional Javier Pérez-Royo y el periodista Antón Losada defienden exactamente lo contrario: la necesidad  de reformar la Constitución para “renovar la legitimidad constituyente  originaria”. “Un Estado no puede vivir indefinidamente de la legitimidad  constituyente originaria, por muy fuerte que esta sea. El paso del tiempo  inevitablemente debilita dicha legitimidad y puede llegar a hacerla  desaparecer. Esta es la razón por la que las constituciones tienen cláusulas  de reforma. Para que se pueda renovar de manera jurídicamente ordenada la  voluntad constituyente originaria”, escriben Pérez Royo y Losada en la obra La Constitución en la Encrucijada.

Bajo su punto de vista, los partidos políticos y la sociedad no deberían rehuir el debate de la reforma constitucional ni, tampoco, tener miedo en reconocer determinados síntomas de agotamiento de la Constitución. La renovación del pacto constituyente, su adaptación a los cambios sociales y económicos y, por tanto, la renovación de la legitimidad de origen debe ser una característica  fundamental de toda democracia. La Ley Fundamental de Bon, que en la  práctica es la Constitución de Alemania, ha sufrido más de 150 reformas durante su vigencia. “No hay Estado que pueda mantenerse como un Estado democráticamente constituido sin hacer uso de la reforma constitucional. La evidencia empírica en este terreno es concluyente”, inciden profesor y periodista.

Losada y Pérez Royo advierten de que el riesgo de dejarlo todo tal y como está puede ser aún mayor que las consecuencias “de no tocar nada”. “Ha habido a lo largo de estos años un temor a lo que coloquialmente se denominaba ‘abrir el melón’ de la reforma constitucional, sin advertir que el coste de la no reforma puede ser superior al de la reforma. Iniciar un proceso de reforma puede generar inseguridades y no está exentode riesgos. Pero no iniciarlo puede ser mucho peor. El riesgo de que el sistema político español implosione, si no se le reforma, está en el horizonte no lejano”, advierten.

En esta línea se pronuncia también Yayo Herrero, que señala que la Constitución tiene que hacer frente a retos que hace 40 años no existían, como el cambio climático o el agotamiento de los recursos y, además, abordar a la creciente crisis de legitimidad de las instituciones españolas: “Es muy peligroso que nos deslicemos por una pendiente en la que no hay  legitimidades, no hay autoridades compartidas y en la que las izquierdas y las derechas cada vez comparten menos y tienen menos espacios de encuentro”.

Cómo reformar la Constitución

Reformar la Constitución es todo un reto en España. Nunca jamás en nuestra historia hemos conseguido renovar una carta magna. La solución siempre ha sido tirar el texto a la basura y construir un nuevo texto constitucional  o, directamente, pasar a una dictadura. Además, el texto constitucional prevé unos rígidos mecanismos de reforma que exigen un largo proceso y  acuerdos de gran calado.

Concretamente, la Constitución del 78 contempla dos  procedimientos distintos de reforma constitucional según la materia que se quiere tocar. Si toca el Título Preliminar (Artículo 1 a 9), al Capítulo Segundo de la Sección Primera del Título I (Derechos y libertades), o al Título II (De la  Corona) se procederá mediante el sistema “agravado”.  Mediante este sistema se exige una mayoría de dos tercios en Congreso y Senado para poner en marcha el proceso y convocar de inmediato elecciones constituyentes. Las nuevas Cortes surgidas de ese proceso electoral deben aprobar la reforma en cuestión por otra mayoría de dos tercios. Una vez finalizado este trámite se debe celebrar un referéndum. En el resto de asuntos que no toque los citados títulos, la reforma se hará por un procedimiento  ordinario, que consiste en la aprobación del proyecto por tres quintos de cada una de las cámaras de las Cortes Generales, y se celebraría un referéndum en el caso de que lo solicitara la décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras.

A pesar de las dificultades, los deseos de reforma constitucional de la ciudadanía se hacen visibles a través del CIS. Los datos de la encuesta del mes septiembre del presente año mostraron que el 69,6% de los ciudadanos  considera “necesario reformar o modificar” la Constitución de 1978 frente a un 14,9% que considera que hay que dejarla como está. Es decir, los  ciudadanos tienen más claro que los políticos la necesidad de renovar el pacto  constitucional. Dentro de la ciudadanía que considera necesario reformar la  carta magna, el 49,3% apuesta por una “reforma importante” mientras que el  33,2% opta por una “pequeña reforma” y el 14% por una “reforma total”.

Asimismo, el CIS del mes de septiembre también muestra qué preocupa a los ciudadanos en caso de una pretendida reforma constitucional. Por un lado, hay un evidente deseo de mejora y blindaje de los derechos sociales y económicos: un 22,7% de los ciudadanos quiere mejorar la protección de los derechos sociales, el 19,3% apuesta por “garantizar una mayor igualdad de las mujeres” y el 17,2% quiere “proteger en mayor grado los derechos y libertades de los  ciudadanos”. Por otro, hay un deseo de reforma institucional que permita una regeneración política y aumente la capacidad de control de los ciudadanos de la actividad política (28,9%) y modifique el sistema electoral (16,7%). Por último, los ciudadanos también muestran su preocupación por la cuestión territorial. El 32,4% apuesta por una “mejor coordinación de competencias  en educación y sanidad”, mientras que el 19,3% quiere una “regulación de  competencias de las Comunidades Autónomas”.

La reforma de la Constitución se sitúa, por tanto, en el horizonte como un debe en la lista de los partidos políticos. Hasta la fecha, la carta magna solo ha sido modificada en dos ocasiones y en ninguna de ellas la reforma ha sido validada por los ciudadanos. La primera vez, en 1992, fue para ajustar la carta magna al Tratado de Maastrich y, en consecuencia, conceder el derecho a todo ciudadano de la Unión Europea que resida en España a ser elector y elegible  en las elecciones municipales. Se aprobó sin referéndum ni consulta a los ciudadanos. La segunda, en 2011, fue para asegurar el pago de la deuda, tal y como exigía la Comisión Europea. Esta reforma pasó factura a los partidos  políticos que la impulsaron y acabó, además, con el mito de la ‘inmaculada’  Constitución, como ha denunciado anteriormente Herrero.

 Prevalencia del varón sobre la mujer

Aparte de estas dos reformas, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero ha sido el único que, desde el poder, ha tratado de impulsar una reforma constitucional. Los socialistas llegaron al Ejecutivo en 2004 con una propuesta que incluía poner fin a la preferencia del varón en la sucesión de la Corona;  la inclusión de la denominación de las comunidades autónomas; la reforma del Senado; y una mención concreta al proceso de construcción de la Unión Europea. Así, una vez en el poder, Zapatero pidió al Consejo de Estado una propuesta de reforma en los términos anteriormente citados que, tras su estudio en las Cortes, debía pasar a ser un Proyecto de Ley de Reforma de la  Constitución. El Consejo de Estado cumplió con su parte, pero el Proyecto quedó en un cajón ante la falta de predisposición de la otra pata indispensable en el Congreso de aquel momento: el Partido Popular.

La profesora María Acracia Núñez, no obstante, señala que en caso de acometer la reforma constitucional habría que modificar puntos en los que todos los partidos y fuerzas sociales pudieran estar de acuerdo. Como por ejemplo, el fin de la prevalencia del varón sobre la mujer en la sucesión de la Corona o constitucionalizar el nombre de las comunidades autónomas. Sin embargo, la crisis económica cambió muchas cosas y las reformas propuestas por Zapatero se antojan insuficientes para hacer frente a los retos del Estado: un nuevo modelo territorial, un sistema de derechos que ofrezca más garantías cuando llega una crisis económica y reformas institucionales para conseguir “una democracia real”.

Reforma ¿imposible?

Los deseos de reforma, sin embargo, se dan de bruces con una realidad, que tampoco puede ser ignorada. La reforma constitucional exige unos consensos de tal calado que son muy difíciles de alcanzar, sobre todo, si los políticos no quieren alcanzarlo. Desde la clase política se repite como un mantra la necesidad de recuperar el “espíritu del 78” a la vez que se ponen todo tipo de piedras a ese mismo consenso. Tampoco se puede olvidar que el contexto y los  condicionantes del 78 son muy diferentes a los actuales. Por un lado, no hay una izquierda que viva en la semiclandestinidad y que necesite de una Constitución para formalizar su acceso al sistema político en pie de igualdad con las fuerzas que controlaron el Estado durante la dictadura. Por otro lado, la derecha no tiene las presiones que tenía en el 78 para ceder en  su concepción territorial del Estado, por ejemplo. Afortunadamente, tampoco hay un reguero de sangre causado por el terrorismo de diferente índole en las calles que obligue a políticos a adoptar una postura más pragmática.

“Lo magnífico del 78 fue el consenso y la renuncia. Eso es lo que debemos rescatar para traerlo al presente. Si los padres de la Constitución consiguieron sentarse y ponerse de acuerdo… creo que los líderes de hoy día también deberían poder hacerlo. Sin embargo, lo veo complicado”, dice la profesora de Constitucional de la UNED. Antón Losada, por su parte, mantiene la tesis de que la Constitución del 78 fue el punto de inicio para la izquierda y, por contra,  era el límite aceptable para las derechas, por lo que el consenso es más que complicado. “Resulta evidente que la derecha española —la vieja derecha que representa el PP y también la nueva que representa Ciudadanos— tiene un proyecto alternativo que pretendo seguir implementándolo sin complejos. Quiere un Estado más barato, fuertemente centralizado, al servicio de la  producción y lo privado y donde solo puede existir una nación: la española”. Por contra, en este análisis de Losada, la izquierda se ha mostrado “incapaz”  de “construir sin complejos un nuevo proyecto de bienestar común que acepte  la realidad de un territorio donde conviven diferentes comunidades poseedoras  de claras y potentes conciencias nacionales”.

El consenso se complica aún más cuando se convierte en un arma arrojadiza de un encarnizado debate político. Con el agravamiento de la crisis catalana, la distinción realizada entre “constitucionalistas” y “anticonstitucionalistas” se antoja un peligro a medio plazo para la carta magna. En el primer bloque estaban PP, Cs y PSOE, los partidos que aprobaron el 155 para Catalunya. En el  segundo, quedaban todos los demás, incluido Unidos Podemos, que tampoco  apoyaba la independencia de Catalunya y quedaba en tierra de nadie. Sin embargo, con la llegada al poder de Pedro Sánchez, el Gobierno se cayó del privilegiado grupo de constitucionalistas tanto para PP como para Ciudadanos.  “Creo que hay muchos constitucionalistas en el PP y Cs, y gran parte en el PSOE. Pero estoy convencido de que Pedro Sánchez no es uno de ellos”, decía  recientemente Albert Rivera, líder de Cs. Por su parte, Pablo Casado, presidente del Partido Popular, también está en la misma estrategia. A principios de  noviembre, convocó una reunión con “todos los partidos constitucionalistas”  y dejó fuera al PSOE, a Unidos Podemos, a ERC, PDeCAT y PNV.

Necesidad de un debate sincero desde la izquierda

La derecha, en su afán por enarbolar la bandera constitucionalista, ha dejado fuera al presidente del Gobierno del marco constitucional. Pero no sólo a él. También a tres de las cuatro grandes familias que suscribieron el pacto del 78: socialistas, nacionalistas y comunistas, que ahora estarían integrados dentro del grupo parlamentario Unidos Podemos.

Frente a esta estrategia de apropiación de la Constitución por parte de la derecha, Yayo Herrero señala la necesidad de que las izquierdas políticas “aborden un debate sincero, honesto y sin complejos” sobre los males reales del país y construyan un relato común sobre las posibles reformas y los motivos para abordarlas. “Veo a la izquierda con miedo a crear un  relato propio. Miedo en el plano territorial, en el económico, en el debate energético… Hay un miedo a que el mensaje de las izquierdas no sirva para  captar votos, pero también es cierto que con el mensaje que puede conquistar mayorías tampoco solucionamos los problemas ni salimos del marco en el que estamos. Necesitamos crear un relato compartido de todo lo que ha pasado en los últimos años y ponernos de acuerdo en lo gordo, lo estructural y dejar de lado lo que puede ser periférico”, señala Herrero.

Frentes de debate y discusión no faltan. También riesgos y pendientes peligrosas. Pero la democracia exige valentía para solucionar los problemas. Algunos de estos puntos son: el encaje de la Monarquía española, el modelo territorial del Estado, su sistema de financiación, el reparto de competencias, la protección constitucional de los derechos y libertades y las reformas institucionales para avanzar en la democratización del Estado. La duda, a estas alturas del partido, es cuándo se sentarán los partidos en la mesa con honestidad y con la finalidad de alcanzar acuerdos. Si es que finalmente se produce. El riesgo, tal y como advierte otra vez Yayo Herrero, es “permitir  que avance el descrédito del sistema político y sembrar el terreno para el auge del neofascismo”.